永信国际网址_推进我国重点区域生态林业民生林业建设的一项重大创举

——关于国有林场场外合作发展林业的战略考量沈茂成一、我国重点区域造林绿化建设和森林经营进入艰难的攻坚阶段新中国成立以来，在党中央和国务院的重视、领导下，经过林业战线广大干部和职工群众半个多世纪的不懈努力，我国造林绿化建设取得了举世瞩目的成就，森林面积和蓄积量实现了双增长，许多地方生态恶化状况，得到了遏制或改善。但是，目前我国造林绿化建设任务仍然十分艰巨。

据第七次全国森林资源清查统计，我国还有6亿多亩宜林荒山、荒地、荒沙尚未得到绿化治理，而且主要分布在三北地区和其他自然条件差、地广人稀及经济欠发达的边远丘陵山区。这些三荒地，一般都是各地过去造林绿化剩下来的一些难啃的硬骨头，治理起来格外费工、费时、费钱。

要完成上述广大地区6亿多亩的造林绿化任务难度空前。从这个角度看，我国造林绿化建设进入了艰难的攻坚阶段。

与此同时，由于我们过去在林业建设上普遍存在重森林覆盖率、轻森林质量效益的思想，长期忽视森林经营工作，森林质量和功能效益低的问题甚为突出。在全国现有林地面积中，疏林、灌木林面积有8亿多亩，大多需要进一步加强管护、改造和经营。在乔木林中，过疏过密的面积分别占乔木林总面积的1/3和1/4，质量好的乔木林只有16.6%。森林结构不合理、树龄结构比例失调情况也较为严重。

乔木林中的中幼龄林面积所占比重高达67.25%,而近、成、过熟林面积仅占32.75%。据调查测算，我国乔木林平均公顷的蓄积量和年生长量分别只有85.88立方米和3.85立方米，仅为世界平均水平的78%。乔木林的生态功能指数平均为0.54，属于中等水平，而生态功能好的面积仅占11.31%，更是少得可怜。

不仅如此，我国还是一个林地十分有限的国家。全国林业用地面积只有46.8亿亩，即使把一切能够造林绿化的地方都种上树，森林覆盖率也只能达到30%左右，其中还有相当一部分林地不能栽培乔木林。目前，我国尚有许多地方生态环境恶化状况没有得到根本改善，生态灾害仍然严重。

同时，随着经济社会发展和人民生活水平不断提高，木材供需矛盾日益突出。据统计，全国木材消费量已由2002年的1.82亿立方米猛增到2011年的4.99亿立方米，木材对外依存度高达45%。到2020年我国经济总量如果再翻一番，木材需求量预计将增至10亿立方米。

现在全球已有84个国家限制或禁止原木出口。如不及早谋划对策，届时国内用材安全将难有保障。

面对我们这样一个幅员辽阔、人口众多、生态较为脆弱的发展中大国及林地有限、森林质量差、功能效益不高、木材产能严重不足的国情林情，要使我国林业建设能够满足维护国家生态安全、木材安全和民生需求，其根本出路在于实行科学经营森林，全面提升森林的质量和功能效益，走质量效益型的林业战略转型发展道路。科学经营森林是解决我国森林质量效益不高的治本之策，是实施林业战略转型发展的主体工程。但是，我国森林经营欠账太多，任务十分艰巨。

特别是集体林区的森林，目前大都处于粗放经营或不经营的状态，质量差和功能效益低的问题尤为突出。据统计，在集体林区，由集体经营的乔木林平均每公顷蓄积量为60.25立方米；个体分散经营的为每公顷44.89立方米，分别只有国有林区乔木林平均每公顷蓄积量125.21立方米的1/2和1/3。许多集区林区被人形容为满目青山，缺可用之材。

我国集体林区有林地面积多达16.5亿亩，占全国有林地面积的60.26%。显然，加强森林经营工作的重点在集体林区。目前，我国森林经营处于起步阶段，面临思想观念、资金投入、政策法规、管理制度、基础设施建设及技术管理人才队伍等诸多重大问题，尚未根本解决。

特别是要在大面积、高分散、基础差的集体林区，进行林地改造更新，实行科学经营更是困难重重。从实施科学经营森林的艰巨性和难度上来讲，我国森林经营也进入了艰难的攻坚阶段。造林绿化建设和森林经营攻坚战的主战场，大都在上述地广人稀、经济欠发达、自然条件较差的偏僻边远地区。

当前的情况是，自改革开放以来，越来越多的农村劳动力出外务工经商，致使许多地方先后出现了务林人力不足，造林绿化建设财力不足、组织实施林业规模经营和科学管理能力不足三大难题，严重制约重点区域生态林业民生林业的发展。今后，随着全国城镇化建设的推进，农村人力资源外流问题势必更加突出，上述重点区域的造林绿化建设和森林经营攻坚战靠谁来打？采取什么途径和办法来打？这是一个关系国家生态林业民生林业建设能否全面实现又好又快发展的重大战略问题。二、国有林场场外合作发展林业开辟了推进重点区域生态林业民生林业建设又好又快发展的新途径国有林场走出去在场外合作发展林业，已经进行了多年。南方集体林区一些有条件的国有林场起步较早。

进入新世纪以来，中央发出了《关于加快林业发展的决定》，随后又相继作出了建设生态文明、推进绿色发展以及实施集体林权制度改革等一系列重大决策，对全国林业和生态建设提出了新的任务和要求，注入了强大活力。近年来形式多样的生态省、森林省，乃至生态县、森林城等建设在各地蓬勃兴起，引发了越来越多的国有林场，利用国家林业建设项目投资、自筹资金及林场技术管理能力等条件，走出去采取承包、租赁、赎买、股份合作、兼并等多种形式与地方合作进行造林和经营森林；有的地方甚至新建扩建国有林场，投入区域造林绿化建设。从山东等六省（区）国有林场场外合作发展林业所取得的实际成效和经验来看，场外合作发展林业这一模式，为推进重点区域生态林业民生林业建设又好又快发展趟出了一条新路。

山东省是新建扩建国有林场推进区域生态林业民生林业又好又快发展的创新省。近七八年的时间，潍坊、东营、临沂、滨州和青岛等市采取新建扩建生态林场，实施规模化造林和集约化经营的新模式，规划建设生态林场200多处，迄今已建成或正在建设的生态林场达145处，已完成荒山荒地造林绿化230多万亩。国有林场在推进区域造林绿化建设中发挥了主力军作用。

甘肃省的小陇山林业实验局和白龙江林业管理局，根据省内很多县（市）地广人稀、缺乏造林绿化建设人力、财力和技术管理能力的实际情况，利用自身优势，走出去与地方合作进行造林经营，协同推进区域造林绿化建设。小陇山林业实验局从1999年开始，与当地乡村集体开展合作造林经营，目前已完成造林面积45.1万亩。

同时又于2011年5月与礼县人民政府签订了合作造林经营30万亩的协议书。白龙江林业管理局自2003年以来，走出林区与4个县签订了开展合作造林经营协议，总面积达153.6万亩，目前已完成造林面积22.6万亩，有效地推动了区域生态林业民生林业建设。

广西壮族自治区13个区直属国有林场，为了拓展林业发展空间，发展壮大国有森林资源资产，从2000年开始，实施场外合作造林经营的林业发展战略。到2012年底，场外进行合作造林经营的森林面积已发展到436万亩，扩及全区86个县，新增面积占场内森林经营面积的77.3%。林朵和山口两个县办国有林场，近年来场外造林经营面积也分别达到1.64万亩和2.1万亩，林场森林经营面积分别增加12%和15%。

无论是区属或县办国有林场场外营造的森林，其经营管理水平及林木生长情况都远远好于村民个人分散管理的森林。国有林场场外发展林业对提高区域森林经营水平和森林质量效益起到了较好的示范、引领作用。目前场外合作造林经营发展势头很好，13个区直林场计划在十二五期间再发展场外合作造林经营386万亩。贵州省有26个国有林场开展场外合作发展林业，扩展森林经营面积64万多亩。

场外合作造林经营面积最多的是三都县国有拉揽林场，面积达到14.2万亩。从江、平圹两处县办国有林场及省属龙里、扎佐国有林场场外合作造林经营面积，少的2万多亩，多的八九万亩。湖南省国有林场场外合作发展林业，始于上世纪80年代。

目前，全省国有林场与乡村合作进行造林更新、残次改造，扩大森林经营面积达620多万亩。炎陵、桂东和资兴3个重点林区县（市）的国有林场（包括县国有林业开发公司）场外合作发展林业，扩大森林经营面积共达56万亩，少的12万多亩，多的24万多亩。

特别是桂东县宋坪国有林场，1988年以来，先后创办了5个联营林场，与乡村合作开展造林和残次林改造，新增森林面积4.4万亩，森林蓄积量达36.2万立方米，并带动全县发展联营林场16个，营造速生丰产用材林4万多亩，有力地带动了全县的生态林业民生林业建设。山西省国有林场场外合作发展林业是进入新世纪时起步的。据不完全统计，目前全省国有林场通过与地方合作进行造林，新增森林面积198.8万亩。最突出是省属五台山国有林管理局，2000年以来，组织所属国有林场走出去与地方进行合作造林，新增森林经营面积达145万亩，新建5个林场长期经营管理。

在此期间，省属太岳山、管涔山、吕梁山、太行山、中条山、杨树等国有林管理局及晋中市部分国有林场与地方合作造林面积也达到了51.8万亩。2011年省委提出建设绿色山西，实施生态兴省的林业发展战略后，省林业厅制定了林业六大工程建设规划，安排省属国有林管理局在十二五期间，组织国有林场与地方合作营造200万亩集中连片的规模化、精品化造林示范工程，进一步推动了国有林场场外合作造林的发展。

去年各国有林管理局组织林场完成合作造林19.5万亩，今年计划完成30万亩。目前已经建设了多片高标准、高质量的造林精品工程。国有林场场外合作发展林业最大特点，就是能够有效破解重点区域造林绿化建设面临的缺少人力、财力和技术管理能力的三大难题，推进区域生态林业民生林业建设又好又快发展，并实现可持续经营。三、国有林场是担当重点区域造林绿化建设和森林经营攻坚战的主力军重点区域造林绿化建设和森林经营是一项地域广阔、条件艰苦，并需长期坚持进行的林业建设攻坚克难的艰巨任务。

国有林场是培育和经营管理国有森林资源的国有林业生产建设事业单位，能够凭借自身特有优势和条件，在这场艰难的攻坚战中担当主力军，可以发挥骨干、示范、带动和服务作用，组织完成攻坚任务。（一）全国现有国有林场4855个，分布在31个省（区、市）的1600个县（市）生态区位重要地带，特别是三北地区和集体区的县（市），一般都建有国有林场，专门从事林业生产建设和管理，拥有一支40多万人的林业专业队伍。他们长期战斗在深山老林、赤地荒原，富有林业生产建设实践经验，具有艰苦奋斗、甘于奉献精神，惯于攻坚克难，安于长期留在林区经营林业，守护国家森林。

国有林场特有的区位、林业生产建设组织管理机构、技术管理队伍、实践经验，以及干部职工的精神风貌等优势，有条件、有能力组织实施区域规模化造林绿化建设及科学经营森林，可以在地广人稀、条件艰苦和经济欠发达地区的造林绿化建设和森林经营攻坚战中起主力军作用。（二）国有林场是国家林业生产建设事业单位，其首要任务和责任，就是坚持国家以生态建设为主的林业可持续发展战略，为建设生态文明和美丽中国构筑良好的生态环境与自然资源基础。国有林场在场外发展林业中，能够坚持国家生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态效益优先的基本方针，按照林业工程建设设计规程、技术标准等，培育发展以生态效益为主的多功能森林，推进区域生态林业民生林业协调发展，可以在区域贯彻落实以生态建设为主的林业可持续发展战略中起引领带动作用。（三）国有林场长期从事森林经营工作，建有一套较为系统的科学经营森林的技术标准、规程，拥有一支富有林业专业知识和实践经验的技术管理队伍，配置有必要的造林育林机械技术装备等。

国有林场在场外合作发展林业中，能够利用自身技术管理能力及资金等优势，组织实施科学经营森林，培育优质、高效多功能森林，可以在区域造林绿化建设和森林经营中起示范服务作用。（四）国有林场是国家设立的长期经营管理国有森林资源的专门机构，建有稳定的林业生产建设管理体制和运行机制。

国有林场场外合作培育发展的森林，能够做到有机构、有人员、有资金进行长期管护经营，可以确保成林成材，全面发挥效益，并实现可持续经营，循环发展，永续利用。从上述国有林场的性质、分布区位、特有优势，以及这些年来场外发展林业所取得的成效和实践经验来看，组织国有林场采取多式主打重点区域造林绿化建设和森林经营攻坚战，是推进区域生态林业民生林业又好又快发展的正确战略决策。四、国有林场场外发展林业推进重点区域生态林业民生林业面临的问题和解决对策当前，国有林场场外合作发展林业，担当推进重点区域生态林业民生林业建设的主力军，还面临不少困难和问题。一是国有林场场外开展合作造林和森林经营，国家投资不足或者没有投资，并缺少必要的优惠经济扶持政策。

二是国有林场场外合作发展林业所新建机构的管理体制、性质定位、人员编制、事业经费、工资及社保制度等目前尚未建立和解决，影响场外合作发展林业的稳定增长和持续经营。三是不少国有林场缺乏实施场外合作发展林业所必需的领导管理和科技人才，生产建设机械技术装备少而老化，生产管理和服务基础设施薄弱等，不适应场外合作发展现代林业的要求。以上问题，极大地制约和影响了国有林场场外合作发展林业迈出更大步伐。为了加速推进国有林场场外合作发展林业，使其在重点区域造林绿化建设和森林经营中更好地发挥主力军作用，推进重点区域生态林业民生林业又好又快发展，需要进一步采取如下对策：（一）调整完善国有林场目前的性质和功能定位。

为了适应国有林场场外合作发展林业的要求，要在国有林场改革中，将其现行的实行企业化管理、自收自支的事业单位的性质，调整为生态公益型事业单位，并按照国家事业单位进行建设和管理，享受事业单位各项待遇。同时，国有林场生产管理所需的事业经费列入主管政府财政预算，为国有林场场外合作发展林业建立有效的保障体制机制。（二）建立以国家投资为主的多元投资体制。

政府主管部门要将国有林场场外合作发展林业作为一项国家林业建设工程项目，列入林业发展规划。国有林场发展生态公益林和国家战略贮备珍贵用材林，主要由国家投资；发展商品林实行国家补助、银行贴息贷款，以及吸纳社会资金等多渠道筹资，进行建设和管理。（三）建立国有林场场外合作发展林业的管理体制与政策制度。

新建扩建担负区域生态林业民生林业建设任务的国有林场，要作为国家生态公益型事业单位，列入政府管理的国有林场编制序列，并根据林场所承担的林业生产建设和管理任务与职能核定编制员额，统一安排和管理。（四）加强国有林场场外合作发展林业的能力建设。要根据国有林场场外合作发展林业的计划、规模及实施科学发展的要求，培养引进发展现代林业的领导和技术管理人才；采取有力措施，有计划、有步骤地配置林业生产建设和经营管理必需的现代技术装备；完善相应的基础设施建设等，以适应场外林业建设实施集约经营、科学管理，实现优质高效的要求，做到又好又快发展。（作者为原林业部副部长）。

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